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半年.一些言论  

2016-12-23 17:37:24|  分类: 城市规划与设计 |  标签: |举报 |字号 订阅

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声明:本系列言论已授权城市规划凤凰社公开发表。除此之外,如需转载,务必说明。

 

半年间,陆续写了一些言论,涉及到城市防灾、控制性详细规划实施管理、多规合一、街区制、注册城市规划师、城市交通、交通规划、村庄规划、中心城市、城市用地调整、容积率调整、土地使用兼容等内容。


言论1:大武汉全城被淹,其实在规划上是可以通过一定的方式进行避险的,从大的城市空间布局到小的市政设施布置,这是一套完整且有机的城市机能体系,极端气候影响下的城市应对能力可以借鉴韧性城市理念来完善,正如网上所说:风险面前,城市要多一点“韧性”。但韧性城市的建设是一个涉及到城市公共安全的全方面工作,是需要多部门、多群体共同关注的工作,但总体上来说是由“软方式”和“硬措施”两个构成系统共同支撑的,前者如灾害信息收集、传达和发布,后者如基础设施的配建,但城市规划却又是前后两者都需要涉及的领域,防范标准的完善与防灾系统的优化,往往需要发挥城市规划的未来导向性来做好应对灾害的准备,这恰恰是城市规划最重要的特征-未来导向性的行业(学科)价值。


 

言论2:目前规划管理部门经常出现不断调整控规内容的情况,当然多为各方利益原因,可以先不谈,我们仅仅从规划编制的技术角度谈论一下。一般来说控规调整的内容绝大多数涉及到开发强度,即对容积率的上调(很少有下调的),少有出现调整用地性质的情况(也有例外)。


有关控规调整的要求,可见《城乡规划法(2015年修订)》第四十八条,修改控制性详细规划的,组织编制机关应当对修改的必要性进行论证,征求规划地段内利害关系人的意见,并向原审批机关提出专题报告,经原审批机关同意后,方可编制修改方案。……。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先修改总体规划。


可以发现,修改控规要做四个方面的工作,即①做修改必要性论证②征求利害关系人的意见③提出专题报告④编制修改方案。这四项内容中第②项其实是最复杂但很弱的一项工作,也是比较模糊的没有具体操作的内容。而第④项是与规划编制技术最为密切的内容,主要涉及上位规划的强制性内容,所以首先需要界定哪些是总体规划强制性内容。


《城市规划编制办法(2005年)》关于城市总体规划的强制性内容为第三十二条中第(三)部分:城市建设用地。包括:规划期限内城市建设用地的发展规模,土地使用强度管制区划和相应的控制指标(建设用地面积、容积率、人口容量等);城市各类绿地的具体布局;城市地下空间开发布局。可以看到,针对城市建设用地方面,具体和各类用地性质竟然不是强制性内容,而建设用地的规模、面积以及各类绿地和地下空间是强制性内容,土地使用强度管制区划和相应的控制指标竟然是总体规划中的强制性内容,也就是说控规的土地开发强度指标要完全遵循总体规划中所确定的土地使用强度管制区划和相应的控制指标,而除了绿地以外的其它用地性质控规可以调整和改变。而如前述,一般控规调整的内容绝大多数涉及到开发强度,少有出现调整用地性质的情况,似乎有些矛盾。


而具体到城市总体规划的修改,可见《城乡规划法(2015年修订)》第四十七条,有下列情形之一的,组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划:(一)上级人民政府制定的城乡规划发生变更,提出修改规划要求的;(二)行政区划调整确需修改规划的;(三)因国务院批准重大建设工程确需修改规划的;(四)经评估确需修改规划的;(五)城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前,组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案。以上五项内容中最后两部分同样也是比较模糊的没有具体操作的内容,同时又一次涉及到总体规划强制性内容。


当然调整控规也涉及到规划实施管理层面,而做为规划编制人员的我们可以尝试先从规划编制标准层面进行推敲即可,我们希望有一套上下及时对应、前后共时合理的规划编制法规、标准、规范使得规划修改也是那么有条、那么有理!


 


言论3:从2014年开始,圈子里都开始提出并重视“多规合一”,特别在城乡规划圈子里感觉呼声最大,积极性最强,而从国家层面看,开展区域空间规划改革试点,推动国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划的“多规合一”工作,是中央全面深化改革的一项重要任务,也是推动新型城镇化建设的重要内容。


“多规合一”中的“多规”是指国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划,即经规、城规、土规、环规四大规划体系,并且都是在发改、城建、国土、环保等不同主管部门行政管理下,在各自领域发挥着重要作用的规划。


业界对四大规划体系的研究已经有庞大成果,有一种提法用“定目标”、“定坐标”、“定指标”、 “定底线”来概况经规、城规、土规、环规四大规划体系的核心内容,先不说是否准确,但无论是针对对象的差异性还是针对内容的差异性,都需要国土空间作为落实载体和支撑实体,都会对空间资源的开发管理起到不同作用。


目前,“多规合一”要有序进行,必须从法制、技术、方法、机制等多个方面进行衔接。这些层面在当下或未来都是可以进行调整和完善的,但作为不同行政主管部门下的行业工作,唯有行政机构改革和职能整合才是突破这一切的关键,这是“多规合一”工作顺利开展的制度保障和运营支撑,但这项工作已经超越了规划本身,条块分割现状下,从各级行政机构改革开始吧!


 


言论42016220日,国务院印发《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。其中,第六部分第十六条为:新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用。


过去半年时间内,街区制又一次成为热点,特别是城市规划圈子内,成为争论的焦点。街区制是相对于封闭小区而言,推广街区制对于新建住宅来说从城市长远发展上看,显然是正确的选择。而引起争议的焦点主要聚焦在于对“已建成的小区”的“逐步打开”,让内部道路公共化。


其实对于已建小区,最核心的需要有一个规模化的量化标准来界定,特别是历史原因造成的单位大院内的家属区和国内早期或第一批开发建设的超大封闭小区,它们确实对所处地区及周边的交通有一定影响,但规模较小的小区完全没有必要。


从城市规划角度看,对已有的已建小区进行逐步打开,其实很难,这不仅仅是破除围墙的物质活动,中国传统社会中的院文化,形成了从长城到院墙的层层空间心理需求边界,当然还涉及到其他方面的诸多问题,因此“逐步打开”需要从传统文化、社会心理、公共安全、运营管理等多个领域共同联手解决。


而能从城市规划技术解决的,可能对于“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区”更有一定的预见性和引导性。


半年.一些言论 - colgate77 - 四维空间站

 


我们来看看国内外城市的各类小区情况,很明显国外的街区规模都很小,即使印度的小区好像也没有封闭。所以由道路划分街区形成小区,还是由小区组合街区形成道路,这是一个技术操作方式问题也是一个国家土地制度问题。但一般从国内规划设计流程看,好像多是路网-地块-用地的层级技术程序,所以新建住宅合理的用地规模要从路网-地块-用地的流程分析,合理的路网密度从一开始就很重要,新建住宅要推广街区制,一定要从最开始的路网规划着手,《城市道路交通规划设计规范》中的道路网规划指标就需要调整,合理的路网形成合适的地块或用地,通过土地流通程序后进行开发建设,自然而然会出现街区制的非封闭住宅小区,可是能保证所有人都接受并去居住么?


 


言论5:注册建造被取消,申报建筑企业资质不再考核相应指标……。但城乡规划编制资质目前在城乡规划法中有明确规定,根据2015424日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国城乡规划法的决定》修订),其有一点微妙的修改,修改内容为:对《中华人民共和国城乡规划法》作出修改,将第二十四条第二款第二项修改为:“(二)有规定数量的经相关行业协会注册的规划师”。删去第三款。


即把“有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划师”修改为“有规定数量的经相关行业协会注册的规划师”也就是说规划师注册相关注册工作的负责机构有所变化,但注册规划师本身的工作不变,也就是第二十四条后面所说的:规划师执业资格管理办法,由国务院城乡规划主管部门会同国务院人事行政部门制定。


删去“有规定数量的相关专业技术人员”,那么相关专业技术人员有哪些呢?《城乡规划编制单位资质管理规定》第七条第三款中,提出甲级城乡规划编制单位资质标准中,专业技术人员不少于40人,其中具有城乡规划专业高级技术职称的不少于4人,具有其他专业高级技术职称的不少于4人(建筑、道路交通、给排水专业各不少于1人)……。可以发现建筑、道路交通、给排水专业等专业即为所说的相关专业。


那么,根据城乡规划法的修改,现在规划师注册工作已经转交到中国城市规划协会,而相关专业技术人员在未来时期新的资质申请中将不再是申请的条件。所以,注册城市规划师这项工作还不会轻易被取消,反而在未来时期内作用还会更加重要。


 


言论6:在国内通过费用来调控人们的行为出行选择,其实不是一个很好的办法,毕竟有钱人大有所在,就像房子再贵仍然有人买一样,政策一出总有市场化的对策应付。想通过征收拥堵费缓解城市交通,并不是治理城市交通拥挤的良性化的本质办法。大力加强和提倡公共交出行理念,才是解决城市拥堵的最佳方式,这并与物质化的道路建设情况关系不大,恰恰与人的出行价值观有关。


 


言论7:交通规划应该是由物质形态的交通设施空间和交通管制管理两部分组成,本人仅以城市市区为对象,进行说明。


城市规划编制办法中提出在总体规划层面的中心城区规划中,涉及城市道路交通的内容为:确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局,落实公交优先政策,确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局。而城市总体规划的强制性内容中涉及城市道路交通的内容为城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局。在控制性详细规划中,涉及城市道路交通的内容为:确定交通出入口方位、停车泊位等要求。根据交通需求分析,确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。在修建性详细规划中,涉及城市道路交通的内容为:道路的空间布局,根据交通影响分析,提出交通组织方案和设计。


通过以上梳理,可以发现,在总体规划层面,主要涉及城市道路系统网络的构建与道路交通设施布局,其实主要还围绕在物质形态的交通承载空间的规划,仅仅为道路交通规划,还谈不上完整的交通规划。在控制性详细规划中同样围绕着交通设施及道路规制形式的规划,仅仅在交叉口需要注意“渠化措施”的规划,有一丝交通管制的感觉。在修建性详细规划中,明确提出根据交通影响分析,提出交通组织方案和设计。交通组织则更应该是由物质形态的交通设施空间和交通管制管理两部分协调优化提出。


我们先不说当前不同层级规划的深度表现成果,仅仅从城市规划编制办法的要求看,交通规划似乎还是城市规划的重要组成部分,并且从宏观到微观层面也呈现出愈加明确的规定。


 


言论8:乡村社会与城市社会是完全不同的两种类型,乡村社会结构、乡村秩序机制、村庄生活伦理、农民价值世界等乡土逻辑,要求村庄的规划建设一定不能套用城市规划方法,而乡村的庞大数量与分散格局,也不允许进行大面积推动规划,毕竟规划的显性特征依旧是物质形态,乡土逻辑下的意识形态是接纳和认可规划的基础。


 


言论9:中心地理论强调地区的中心性需要,也认可中心地的等级性,全球各地包括中国有较多的理论实践验证,至今全球范围内还没有人反对这一理论,并且,中心地理论提出的三个原则中,对于对外交流相对落后的欠发达地区,行政管理更为重要,因此,对于落后地区来说,在当前行政区划体制下,省会城市始终还会是本地区最高级别的中心地,显然,省会城市还需大力发展,才能体现其在所在地区的中心地地位和价值。


 


言论10:扩张用地范围与缩短用地期限针对的都是城市土地利用及用地布局的内容,这是城市总体规划中必须要做的工作,正如《城乡规划法》第十七条中提出城市总体规划的内容应当包括:城市的发展布局,功能分区,用地布局,……等。


不同的城市都要涉及到土地利用及用地布局,然而具体到特定城市,其用地布局的情况是多元形态,出现这样情况的原因,用城乡规划的专业语汇来说就是城市性质,不同的城市性质要求围绕城市的主要职能形成用地布局及调控措施。《城市规划编制办法》第二十九条也提出城市总体规划纲要中需要有分析城市职能、提出城市性质和发展目标的内容。


我们需要重新回归最本源的概念。《城市规划基本术语标准》中认为城市性质是城市在一定地区、国家以至更大范围内的政治、经济、与社会发展中所处的地位和所担负的主要职能。而城市职能是城市在一定地域内的经济、社会发展中所发挥的作用和承担的分工。


城市性质有比较明显的动态化特征,一座城市的地区地位与区域职能是会随着社会环境和经济状的变化而变化,城市性质预示着城市未来的主要职能与区域地位,是具有调整空间的定论,这也与城市发展的未来预见性相关联。


因此,扩张用地范围与缩短用地期限针对的方法也是城市土地利用及用地布局变更的技术手段,当然把这种技术手段放置到城乡规划范畴也是一项公共政策,以实现与城市性质变动的响应。


 


言论11:容积率是城市规划中的一个重要技术指标,容积率大好还是小好,间接反映了单位土地上所承载的各种人为功能的使用量,即土地的开发强度(不是开发容量),同时也间接反映人居环境质量的高低,之所以说是间接,是因为地块建成环境,受垂直向的地面开发容量和水平向的地表开发容量两个因素共同制约,即容积率和建筑密度。因此如果单纯以垂直向的地面开发容量限制依据,则水平向的地表开发容量也可以随意变动,即使垂直向的地面开发容量很低,但水平向的地表开发容量依然很高,则拥挤感依旧存在。特别是针对居住地块来说,容积率上限仅仅是限制了垂直向的地面开发容量的临界值,而人们总是需要脚踩大地亲近大地的。


 


言论12:多元化功能建筑的出现是必要的,是符合人们生活多样化需求的,在城市规划层面,特别是在控制性详细规划层面,即涉及到各类建筑的用地使用兼容,即首先确定地块主导用地属性在其中规定可以兼容、有条件兼容、不允许兼容的次要用地属性


但就当前在进行控制性详细规划编制时,缺少明确的兼容标准,同时在现实操作中其实也很难明确的划定,最常用的方法就是通过常规性的用地类型的冲突与否来笼统的确定兼容性的“质”的问题,通过经验性的用地数量的比例协调来粗略的确定兼容性的“量”的问题。知道了这个道理,我们再来看商住楼市管控的问题,可以发现,管控主要是审查建筑性质与用地性质的一致性,而这个一致性就是兼容性的合理性,所以,从规划编制到规划实施再到规划管理是一个递进式的基于公共管理运作的泛城市规划工作。


实际上,这一政策的出台,是由于多数房地产企业用50年的商业用地的土地出让金,换来70年的居住用地的土地收益,表现在城市规划上,就是把单纯的居住用地改为商业居住用地,最主要的还是降低了房地产开发的成本,拉长了利益收入的时间。所以从这个角度看,该政策的出台也是极为必要的。


 


 

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